福建省高级人民法院

关于创新完善生态环境司法保护机制

为推进国家态文明试验区建设提供有力

司法服务保障的意见

闽高法〔2016〕322号

 

全省各级人民法院、厦门海事法院、平潭综合试验区人民法院、福州铁路运输法院：

为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家生态文明试验区（福建）实施方案》（以下简称《福建方案》）和省委、省政府制定的《福建省贯彻落实〈国家生态文明试验区（福建）实施方案〉任务分工方案》（以下简称《分工方案》）、全省推进国家生态文明试验区建设动员视频会精神，进一步创新完善生态环境司法保护机制，更好地服务保障国家生态文明试验区建设，提出如下意见。

一、深刻领会人民法院司法服务保障国家生态文明试验区建设的总体要求

1.充分认识司法服务保障国家生态文明试验区建设的重要意义。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。党的十八届五中全会提出设立统一规范的国家生态文明试验区，重在开展生态文明体制改革综合试验，规范各类试点示范，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。今年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《福建方案》，在我省设立全国第一个国家生态文明试验区，系统开展生态文明体制改革综合试验，这是党中央、国务院总揽全局作出的重大部署，是对我省生态文明建设的充分肯定，是我省生态文明建设的重要里程碑，体现了中央对我省生态文明建设的高要求和新期待，赋予了我省新的重大任务，标志着我省生态文明建设进入新的重要发展阶段。省委、省政府高度重视落实党中央、国务院的决策部署，对照《福建方案》确定的任务要求，制定《分工方案》，并提出了明确要求，强调要突出改革创新，以改革创新精神推进建立健全国土空间规划和用途管制制度、环境治理和生态保护市场体系、多元化的生态保护补偿机制、环境治理体系、自然资源资产产权制度、开展绿色发展绩效评价考核等目标任务落实，务求取得明显成效。全省各级法院要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是关于生态文明建设的新思想、新论断、新要求，深入学习贯彻党中央、国务院和省委、省政府、最高法院的重要决策部署以及省法院的要求，充分认识我省法院开展生态环境司法保护工作对于保障国家生态文明试验区建设顺利推进的重要意义，始终保持时不我待的紧迫感，自觉把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府关于国家生态文明试验区建设的决策部署上来，准确把握试验区建设的总体要求和重点任务，以高度的责任感、使命感和紧迫感，聚焦重点难点，创新生态司法保护工作机制，全力服务保障国家生态文明试验区建设。

2、进一步明确司法服务保障国家生态文明试验区建设的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话、对福建工作、对法院工作的重要指示精神，深刻领会习近平总书记关于生态文明建设的新思想、新论断、新要求，认真落实党中央、国务院和省委、省政府、最高法院的重要决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，坚持以严格执法、维护权益、注重预防、修复为主、公众参与的生态环境司法理念引领生态环境司法保护工作，以审判专门化为总抓手，以体制机制改革为动力，聚焦制度创新，持续推进生态环境审判专业化科学化信息化建设，健全完善生态环境司法保护体系，全面提高队伍素质能力，充分发挥生态环境资源审判职能作用，以最严格的法律制度保护生态环境，以最严格的法律手段制裁破坏生态环境的行为，更好地服务保障国家生态文明试验区建设，为积极稳妥开展生态文明体制改革综合试验，建设机制活、产业优、百姓富、生态美的新福建做出更大贡献。

3、准确把握司法服务保障国家生态文明试验区建设的目标任务。全面把握国家生态文明试验区建设的总体要求和重点任务，紧紧围绕建设“国土空间科学开发的先导区、生态产品价值实现的先行区、环境治理体系改革的示范区、绿色发展评价导向的实践区”的战略定位，弘扬“滴水穿石”“钉钉子”精神，坚持解放思想、先行先试、改革创新，力争到2017年，初步建立起比较完善、配套、管用的生态环境司法保护工作机制，到2020年，在深化生态环境司法保护体制机制改革方面取得更大进展，形成一套较为科学的制度体系，持续打造更高水平、更加亮丽的生态司法“福建样本”升级版，为全国生态环境司法保护工作创造可复制、可推广的福建经验，为推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化走在全国前列贡献力量，绿色发展的司法理念牢固树立，生态环境资源审判“五位一体”专门化机制基本形成，生态环境司法保护信息化建设水平全面提升，生态环境资源审判职能充分发挥，有力彰显生态环境司法保护公信力，以司法之力筑牢法治屏障，使福建的天更蓝、地更绿、水更净、环境更好，人民群众的获得感进一步增强。

二、全面深化人民法院司法服务保障国家生态文明试验区建设的体制机制改革

4、健全完善生态环境案件公正高效审判机制。严格执行生态环境法律法规，把握生态环境审判规律，规范生态环境审判程序，统一裁判尺度，提高审判质量，切实维护公众环境权益。针对大气、水、土壤、森林、海洋等领域的各类生态环境刑事、民事、商事、行政诉讼及相关非诉讼执行案件，加快案件依法公正审理。依法严惩乱砍滥伐林木、乱采滥挖矿产资源、非法采捕红珊瑚、非法占用农用地、走私废物等污染环境、破坏生态的严重犯罪和高发频发性犯罪，完善污染环境犯罪的量刑标准，形成打击生态环境资源犯罪的高压态势。严格贯彻损害担责原则，依法确定生态保护者与受益者权利义务，妥善审理好用能权、用水权、碳排放权、排污权交易等生态环境相关案件，司法保障绿色金融体系和生态区位商品林赎买机制。坚持全面审查原则，从程序、实体等方面审查被诉行政行为，依法审理涉及森林、海域、矿产、水流、滩涂、湿地等生态环境类行政案件，加强司法审查、监督、规制，支持和监督行政机关依法履行国土空间规划和用途管制、自然资源资产确权登记以及环境信息公开等行政职责。强化涉生态审判管理系统，加强生态案件各流程节点的数据统计管理，在审判信息管理中增加生态案件特定二级案由或者后缀案由，宏观掌握生态案件的真实情况。积极探索省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼案件的审理规则。

5、探索建立生态案件科学管辖机制。围绕以武夷山、玳瑁山等山脉为核心的区域内国家重点生态功能区和闽江、九龙江、汀江等流域治理的环境保护需要，探索建立跨地域、跨流域、群体性等重大生态环境案件实行与行政区划适当分离的集中管辖、指定管辖、交叉管辖、提级管辖制度。对于环境污染行为、生态破坏行为或损害后果跨行政区划的生态案件，由省法院根据生态环境保护需要，探索实行由部分中、基层法院跨行政区划集中管辖，有效解决跨行政区划污染和地方保护问题。探索建立以“福莆宁”、“厦漳泉”、“南三龙”三大片区实施公益诉讼案件集中管辖机制，指定福州、厦门、泉州等设区市城区法院集中管辖城区重特大生态环境案件，合理有效配置司法资源。

6、健全完善生态环境专门化审判机制。遵循生态环境审判规律，健全全省法院生态环境司法职能配置，建立生态环境专门化司法保护体系，全面实现全省法院生态环境司法“五统一”：统一“生态环境审判庭”机构名称，健全职能配置，实现全省三级法院生态审判机构全覆盖；统一生态环境资源审判受案范围，审理涉及污染环境等破坏生态环境的31类刑事案件，大气、水等18类民商事纠纷案件和环境公益诉讼案件以及涉及林业、环保等２类行政诉讼案件和此类非诉行政执行案件；统一生态环境案件审理程序和“四合一”审判模式，审理生态环境资源刑事、民事、行政及非诉行政执行案件，积极探索建立刑事、民事、行政审判和立案、执行等业务部门既分工负责又紧密配合的协同审判工作制度；统一环境民事、行政公益诉讼审判标准和尺度，统筹考虑环境公益诉讼案件的政治效果、法律效果和社会效果；统一生态环境审判法律文书制作格式，有效提升司法公信力。探索建立与司法改革相适应的专门化生态环境司法审判机制，科学确定生态法官办案绩效考评标准。

7、建立健全生态环境保护行政执法与司法无缝对接机制。完善联席会议制度，加强与检察、公安、林业、环保、国土、农业、水利、海洋渔业等单位的协调沟通和良性互动，搞好有效衔接，形成部门之间横向、纵向沟通联系网络。积极参与完善流域治理、海洋环境治理、农村环境治理和环保、生态安全管理，推动健全综合治理体系，进一步形成环境保护多元共治机制。加强对涉环境污染、生态破坏犯罪等相关问题研究，会同检察、公安及相关行业主管部门制定环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法，健全案件线索移送、证据转化规则、协作配合、监督制约、畅通衔接的制度，及时依法惩处违反环境保护、自然资源利用等法律法规的行为。探索建立生态环境跨流域、跨行政区域的协同保护、立体保护、全方位保护制度，健全完善与林业、环保、国土等生态环境行政主管部门的行政执法协调制度，督促、保障行政主管部门充分履行源头治理和全程治理职责。针对在审理环境污染侵权、自然资源开发利用纠纷案件发现的问题，加强与环保、国土等主管部门的沟通，完善生态环境司法鉴定和损害结果评估制度，保障人民群众环境权益。强化与林业、国土等部门的有效配合，共同推动具有生态修复内容的生效判决得到及时履行。

8、完善生态环境修复机制。贯彻执行省法院《关于规范“补种复绿”建立完善生态修复司法机制的指导意见》，坚持保护发展与治理环境并重，坚持打击涉生态犯罪与保护生态环境并行，坚持防治污染与修复生态并举，大力推进修复性生态环境司法应用，推广延伸生态环境修复司法机制的适用领域，拓宽生态修复改善空间，推动建立分别适用土壤、大气、水体等领域的多样化修复方式，形成多层修复、立体保护的生态修复模式，从林地延伸至矿区、水域等，从毁林刑事案件覆盖至刑事、民事、行政等案件，探索运用原态修复、代偿修复、替代修复、异地修复、公益修复等方式、途径。完善替代性修复方式，建立健全生态损害修复专项资金收支制度，设立统一资金账户，通过政府财政预算，涉生态刑事被告人自愿缴纳的生态补偿或修复款、环境损害人自愿缴纳的生态环境修复补偿金及社会捐助等方式筹集资金，加强资金使用的监督管理，弥补直接修复方式的不足，确保受损环境的全方位修复。

9、完善环境公益诉讼机制。认真贯彻执行最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》，加大环境公益诉讼审理力度，妥善审理环境公益诉讼案件。探索建立公益诉讼案件特别审判程序，制定庭审规则。完善公益诉讼中申请鉴定、专家意见、修复方式、义务履行的程序规范，尝试拓展食品污染等人民群众关切的公益诉讼纳入受案范围。探索建立设区市环境公益诉讼专项资（基）金制度，统一运作管理使用，专项专款专用。依法支持检察机关提起公益诉讼，及时受理检察机关根据全国人大常委会授权决定试点提起的环境民事、行政公益诉讼案件。完善激励公众参与机制，鼓励和支持符合条件的有关社会组织和法律中介组织积极参与环境公益诉讼。依法适度强化司法先行介入功能，探索制定符合需要的证据保全、先予执行、执行监督等特殊规则，发挥公益诉讼的价值导向、评价指引和政策形成功能。

10、建立海洋环境生态司法保护机制。加强对沿海产业污染物排放查处和海洋环境污染犯罪的打击力度，围绕九龙江—厦门湾等重点海湾开展污染物排海总量控制试点，依法严惩非法向海洋排放各类污染物及破坏湿地、滩涂、珊瑚礁等造成海洋生态环境严重破坏的犯罪行为。建立与海事、港航、海洋渔业及环境保护部门之间的海洋环境协保制度，通过诉前保全、海事强制令等方式及时介入海上污染损害赔偿纠纷。建立健全海洋环境损害评估鉴定制度，严格实行海洋生态环境损害赔偿制度，丰富拓展修复性海洋生态司法。建立健全涉及海洋环境保护的公益诉讼审判机制，利用海事法院跨区域管辖优势，探索海洋环境公益诉讼审理模式。视情成立海事法院生态环境审判庭或专门合议庭，加强海洋生态环境审判队伍建设，提升司法保护海洋生态环境水平。

11、完善生态环境司法专家参与机制。建立健全覆盖环保、林业、大气、海洋与渔业、农牧业、国土与矿产、水利和工程建设等领域的生态环境资源审判咨询专家库，选聘好专家，将国家级专家吸收入库，逐步建立一支覆盖全省的多领域、多层级咨询专家队伍。注重发挥专家在制定规范性文件、理论研讨、审理疑难案件过程中的作用，完善专家辅助人制度，规范完善专家意见转化为认定案件事实依据的审判程序。建立专家服务团、定期交流互动、常态专业咨询、分类随机抽取等机制，为参与重大疑难生态案件的审理提供专业支持。

12、探索建立涉生态环境案件执行机制。建立生态环境案件依法快速执行绿色通道，探索符合生态环境案件特点的执行规则。探索以分阶段限期履行、第三方治理、劳务代偿等方式履行涉生态环境生效法律判决。建立涉生态环境案件的执行回访制度，确保生态环境修复责任落实到位。健全完善人民法院内部依职权移送执行职能，对社会关注度高、涉及社会公共利益的生态环境案件，应及时移送执行，制止正在发生的损害环境行为或防止损害后果进一步扩大。依法审查生态环境非诉行政执行案件，对于符合法定条件的，及时作出强制执行裁定。探索建立跨行政区划执行协作和统一执行联动制度，确保跨行政区划的水流域污染、大气污染等破坏环境的损害结果及时得到治理。健全完善包括生态环境案件在内的失信被执行人的惩戒制度，切实发挥执行威慑作用。

13、完善生态环境司法建议机制。针对案件审理过程中反映出来的生态环境问题，深入分析生态环境资源管理和行政执法的薄弱环节，评估环境风险，向党委、政府及相关部门、行业提出司法建议，防范和堵塞生态环境治理的漏洞。强化与被建议单位双向互动沟通协作机制，建立司法建议台账，跟踪并通报司法建议落实情况，未得到及时妥善答复反馈的，可联合检察机关以检察建议予以督促或向其上一级主管机关、纪检监察部门反映，被建议单位是行政机关之外的组织，则可向被建议单位所属的行业协会、主管部门通报。建立司法建议质量和落实情况评价体系，探索并推动将行政机关落实司法建议情况纳入当地党政领导干部绿色发展绩效考核内容。

14、完善生态环境多元化纠纷解决机制。规范诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，加强与政法综治部门的沟通协调，将生态环境纠纷纳入“大调解”体系。完善生态环境案件特邀调解员、专职调解员制度，建立律师参与调解制度。加强与人民调解组织的对接，不断完善对人民调解工作的指导，推进人民调解组织的制度化、规范化建设，将多元化纠纷调解的触角延伸到林业站、环境监测站等，建立健全覆盖省、市、县、乡镇、村居的生态环境调解组织网络。加大诉前调解、“三全”调解力度，将生态法官参与源头治理、诉前调解和调解案件的工作量纳入办案绩效。充分运用中立评估、诉前调解、委托调解等方式，选聘熟识当地风土人情、有一定威望的群众为生态司法联络员、调解员、人民陪审员，参与生态环境纠纷化解。探索建立无争议事实记载、无异议调解方案认可等制度。合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接，相互协调的多元化纠纷解决机制。

15、完善生态环境便民诉讼机制。深化立案登记制改革，强化诉讼服务中心导诉便民“一站式”服务功能，全面推行“跨域”立案服务。推广生态环境巡回审判模式，发挥生态巡回审判集办案、宣传、服务“三位一体”的作用。大力推进生态林区、景区、海岛生态巡回法庭、移动法庭建设，探索设立武夷山国家公园巡回法庭，进村入户设庭审案，现场办案、开庭、调解、宣判，减轻当事人诉累，切实提高生态诉讼效益。充分发挥“智慧审判”功能作用，建立生态法官在线答疑解惑、网上立案、远程视频开庭、听证、调解、接访工作制度。依托乡镇、司法所、林业站等，创设生态环境司法法律服务工作站，开展生态环境法律咨询。严格执行最高人民法院《关于加强和规范司法救助工作意见》，加强对生态环境案件当事人的司法救助工作。

16、构建生态环境司法预防机制。加强案件审理过程预防原则的适用力度，强化能动司法，依法及时采取行为保全、先予执行措施，预防环境损害和损害扩大。广泛开展生态文化及普法宣传活动，通过设立法律咨询台、宣传展板、发放资料、举办专题讲座等形式，加强对广大人民群众特别是各级领导干部的生态环境法律法规教育。加快生态保护碳汇教育基地、体验基地和生态法官防护林建设，组织编写一批爱绿护绿生态环境司法故事，拍摄微电影，推荐作为中小学校生态保护教育的教材，向全社会宣传保护生态环境的理念。建立生态环境违法信息共享平台，及时了解掌握破坏生态违法动态，提前介入。建立生态环境司法预防调研制度，加强对生态环境案件重点领域、环节、案发特点及规律的研究，制定相应的预防对策。

17、健全完善生态环境司法以案释法机制。积极做好释法说理取信下半篇文章，强化裁判文书释法说理，深化案件判后答疑，确保当事人服判息诉，做到案结事了人和。充分发挥典型案例的规范、指导、评价、引领功能，省法院每年两次、各中院每年一次发布生态环境典型案例进行释法说理。实行庭审公开制度，加大裁判文书上网力度，建立重大生态环境案件庭审直播制度，主动邀请人大代表、政协委员、社会公众代表等参与庭审旁听，并通过电视、报纸、网络、微信等渠道进行宣传，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

18、探索建立生态环境司法实践研究机制。充分发挥全国环境资源审判实务研究基地、全国环境资源审判实践基地、全省生态环境审判示范基地的带动、引领、辐射作用，大力加强生态环境审判理论研讨和实践探索。积极争取最高人民法院的指导和支持，建立生态环境司法年度理论研究成果交流平台。加强和高校、科研院所合作，利用人才优势，推动生态审判理论研究和实务创新水平的提升，形成一批具有福建法院特色、既有理论价值又有审判实践操作性的生态环境司法研究成果。加强与外省法院的横向联系，广泛开展国际交流合作，充分学习借鉴国内外生态环境司法的先进经验。加快推进全省法院生态环境案件信息采集和分析系统的开发建设，充分利用大数据、云计算等信息技术，深入研究生态环境保护发展趋势，为正确适用法律、统一裁判标准、提升司法公信力提供有力智库支持。

19、建立健全生态环境司法闽台交流合作机制。严格执行《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，共同打击生态环境破坏行为。借助海峡两岸司法实务研讨会，加强两岸生态环境资源审判理论与实务学术交流，深化对两岸共同关注的环境司法保护热点和难点问题探讨。充分发挥我省对台优势，加强闽台生态环境司法交流点对点联系，促进闽台生态环境司法合作制度化建设。充分发挥台胞调解员、陪审员优势，积极化解矛盾纠纷，切实保障台商台胞合法权益。

三、切实加强人民法院司法服务保障国家生态文明试验区建设的组织领导

20、落实主体责任。各级法院党组要切实担负起主体责任，高度重视生态环境司法保护工作，把加强生态环境司法体制机制改革、服务保障全国生态文明试验区建设摆上重要议事日程常抓不懈，既要自上而下加强顶层设计，又要自下而上搞好总结提升，抓紧研究制定本地区具体实施方案，及时研究解决生态环境审判工作中的突出问题。各级法院院长要担起“第一责任人”责任，亲自部署、亲自过问、亲自推动落实，加强统筹谋划，全面推动生态环境司法保护工作进程。省法院设立服务保障国家生态文明试验区领导小组，下设办公室，依托在生态环境审判庭，加强综合协调、跟踪分析、督促检查和进展评估。各级法院也要成立领导小组及其办公室，建立健全工作制度，明确责任领导和责任部门，细化任务分解，落实工作分工，倒逼工作进度任务，努力开创生态环境审判工作新局面。

21、鼓励先行先试。作为全国环境资源审判实践基地的漳州、龙岩中院和作为全省首批生态环境审判示范基地的长汀、永安、永春、松溪、东山、永泰、霞浦等基层法院在生态环境司法保护工作体制机制改革方面应先行一步，围绕机制创新，把握好时间节点，开展综合试验，为全国、全省创造经验。尊重基层首创精神，鼓励各地法院坚持问题导向，加强对生态环境审判过程中出现的鉴定难、举证难、执行难等问题的分析研判，结合本地实际，选择一、二个改革项目进行试点。实施生态环境司法品牌战略，及时总结评估，不断完善生态环境司法保护工作体制机制，持续打造生态环境司法保护“福建样本”升级版，全面提升全省法院服务保障国家生态文明试验区建设水平。

22、强化队伍建设。坚持全面从严治党，巩固深化“三严三实”专题教育成果，深入开展“两学一做”学习教育，增强生态环境审判队伍的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚定理想信念，确保对党绝对忠诚。加强生态环境审判队伍正规化专业化职业化建设，加强学习培训和双向挂职交流，结合司法体制改革，调整充实生态环境审判队伍，选优配强生态环境审判团队力量，对于不适应现有岗位要求的要及时交流调整。加强人民陪审员、人民调解员、人民法院监督员队伍建设，建立人民陪审员环境专业化选任制度，拓宽参与生态环境司法渠道，全面提升综合素质。深入推进党风廉政建设和反腐败工作，加强纪律建设，自觉遵守政治纪律、政治规矩、组织纪律和廉洁纪律，加强法官职业道德，严守廉洁自律底线，持续改进司法作风，着力打造一支忠诚、干净、担当，绿色、生态、无污染的高素质过硬法官队伍。

23、抓好督促检查。上级法院要加强对下级法院开展生态环境司法体制机制改革情况的监督指导，抓好谋划部署、跟踪检查和督促落实，帮助协调解决改革过程中遇到的困难和问题，确保各项工作任务的有效落实。对社会关注度高、法律适用难度大的公益诉讼案件、群体性案件和新类型案件，加强信息沟通和工作指导，确保依法公正审理。省法院每年对各中院、厦门海事法院、平潭综合试验区法院开展司法服务保障国家生态文明试验区建设情况进行检查，并纳入年度司法公信建设责任制考核内容。对敷衍塞责、拖延扯皮、屡推不动的，对重视不够、贯彻落实不力、工作成效不明显的，坚决予以追责问责。

24、加强宣传推广。以每年6月5日法定环境日为契机，加大生态环境司法宣传力度，定期召开新闻发布会、发布生态环境司法绿皮书，积极营造崇尚生态文明、推进生态文明建设的良好氛围。充分运用传统媒体和微信、微博、新闻客户端等新媒体，大力宣传全国生态文明试验区建设以及服务保障国家生态文明试验区建设的重大意义和目标任务，及时总结推广全省法院服务保障国家生态文明试验区建设的新举措、新经验、新成效。大力宣传全省法院在服务保障国家生态文明试验区建设中涌现出的各类先进典型，充分发挥典型领跑作用，更好地教育引导全省法院广大干警立足审判岗位，积极能动司法，在服务保障国家生态文明试验区建设中干事创业、建功立业。

 

 

福建省高级人民法院

                                                                                                                                                                2016年10月5日